发改委专家解读52号文：加强监管 防范风险

近日，国务院办公厅印发了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(以下简称“《意见》”)。这个文件是国务院办公厅继2003年发布《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发〔2003〕81号)之后，围绕多年来城市轨道交通发展条件变化及新时代发展形势要求，发布的又一个旨在促进城市轨道交通有序健康发展的文件，是贯彻落实党中央、国务院关于深化供给侧结构性改革决策部署的具体体现，是经济高质量发展阶段指导当前和今后一个时期城市轨道交通有序健康发展的顶层设计。其中，在着力加强城市轨道交通发展过程中的事中事后监管，提升综合监管和服务能力方面，《意见》坚持问题导向和目标导向相结合、改革创新和综合治理相结合、多方参与和部门协同相结合，在对标和借鉴国际发展经验，结合国内发展实际的基础上，系统提出了一系列政策措施，从国家层面进一步明确和强化了城市轨道交通规划建设的监管要求，对健全城市轨道交通规划建设治理体系，促进城市轨道交通持续有序健康发展，有效防范风险，切实增强人民群众获得感具有重要作用。

一、加强城市轨道交通规划建设监管的必要性

(一)促进城市轨道交通规范有序持续健康发展

　　城市轨道交通是现代城市交通系统的重要组成部分，是城市公共交通系统的骨干，对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市拥堵、引导优化城市空间结构布局、促进经济社会发展、改善城市环境、增强人民群众获得感具有重要作用。同时，城市轨道交通建设和后期运营维护资金需求巨大，投资回收周期长，公益性特征明显，有其自身发展的客观规律，因此发展城市轨道交通要坚持“量力而行，尽力而为”的原则，确保发展规模与实际需求相匹配、建设节奏与支撑能力相适应，避免因监管措施不当，造成城市不顾自身实力盲目超前建设、建设规模过于集中等问题。

(二)防范地方政府债务风险

　　城市轨道交通建设、运营要与地方财力相匹配，否则会加重地方财政负担，影响到供给侧结构性改革的深入推进。当前经济高质量发展阶段对主动防范和化解地方债务风险提出了更高的要求，需要进一步强化对城市轨道交通投资、建设、运营维护各环节、全流程的动态监管，做好精细化管控。

(三)落实简政放权和转变政府职能的总体要求

　　2003年以来，我国城市轨道交通规划建设管理体制总体朝向“简政放权、放管结合、优化服务”的方向发展。在交通领域“放管服”改革中，城市轨道交通投资项目审批权下放，规划建设管理体制发生变化。城市轨道交通管理简政放权，合理划分了中央和地方事权，调动了地方积极性，促进了城市轨道交通发展。同时，改革新形势提出了严格落实主体责任，全面强化综合监管的新要求。为深入做好相关审批权限下放后的落实和衔接工作，需要加强事中事后监管，提升综合监管和服务能力，完善相关政策和监管体系。

二、此次政策在监管措施方面的主要特点

(一)监管范围更加全面

　　一是界定了城市轨道交通领域监管范围。《意见》明确了城市轨道交通功能定位，即属于城市公共交通的骨干，对于具体系统制式，要求除有轨电车外均应纳入建设规划报批。二是统筹考虑建设与运营维护。比如“要确保建设期和运营期的政府支出规模与财力相匹配”，“保障必要的运营维护资金”等。三是加强对规划编制、评估、审查、项目设计等各环节责任单位履责行为的监管。

(二)职责划分更为明确

　　《意见》坚持“国家统筹、省负总责、城市主体”的原则，明确指出国家有关部门加强对城市轨道交通规划建设工作的统筹，省级有关部门对建设规划实施履行全过程监管责任，城市人民政府对项目建设和本级政府债务风险管控承担主体责任。同时，也对项目审批(核准)、项目建设工期、资金来源等各环节重点监管的责任行为进行了明确。

(三)重点措施环环紧扣

　　《意见》紧密围绕城市轨道交通的规划、投融资、建设、运营、维护全过程，以实现城市轨道交通规范有序、持续健康发展为目标，着力加强监管和风险管控能力，从完善建设规划管理规定、有序推进项目实施、强化风险管控、加强实施监管四大方面提出了10条具体措施。特别是，通过相关措施的相互嵌套、环环紧扣以及加强相关部门的协调联动及联合惩戒，针对规划调整、项目审批、制式选择、投融资模式、资金保障等重点环节容易发生的各种违规行为，系统强化了责任机制和监管效力，体现了精细化管控。

三、若干主要监管措施的解读

(一)关于加强项目建设和运营资金保障的措施

　　城市轨道交通建设期和运营期都会涉及大量的财政支出，为保障财政资金投入的“有力、有序、有节”，《意见》提出要建立透明规范的政府资本金及运营维护资金投入长效机制，指出除规划明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。同时，《意见》也从加大站场综合开发、规范PPP模式、创新市场化融资手段等方面提出了指导意见。这些措施对于强化资金保障具有重要作用和指导意义。

(二)关于防范地方债务风险的措施

　　随着我国经济进入高质量发展阶段，经济结构转型升级任务艰巨，主动防范和化解地方债务及系统性金融风险放在了更加重要的位置。在以往的城市轨道交通管理文件中，一方面城市轨道交通建设准入条件已不足以反映地方城市建设能力，难以适应新形势下防范地方债务风险的要求;另一方面以往文件对城市轨道交通投资、建设、运营及维护等环节全流程动态发展能力的监管机制还需要完善。为此，《意见》通篇体现了促进城市轨道交通持续健康发展和防范地方政府债务风险的理念，并以专节形式进一步突出强调，指出要进一步加大财政约束力度，防范城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，对以PPP等名义违规变相举债、通过融资平台公司变相举债、举债融资不符合法律规定、未落实偿债资金来源等行为作出明确规定，要求省级发展改革部门暂缓批准列入政府债务风险预警城市的新开工项目。这些措施有利于防范地方债务风险，促进城市轨道交通可持续发展。

(三)关于加强规划和项目监管的措施

　　加强城市轨道交通规划建设管理，不仅仅是完善审批体系，更重要的是强化事中事后监管，特别是在我国城市轨道交通规划建设管理体制向“简政放权、放管结合、优化服务”方向发展的大背景下，迫切需要进一步理顺相关监管主体责任关系，创新监管方式，提升全过程综合监管和服务能力。为此，《意见》提出健全发展改革、住房城乡建设等部门的协同联动监管机制，建立城市轨道交通监管数据库，加强信息共享，运用大数据等技术手段提升监管水平，发挥行业协会作用，完善中期评估机制，建立后评价机制等具体措施。同时，《意见》也进一步明确了监管责任机制中“国家统筹、省负总责、城市主体”的原则，提出建立“黑名单”制度，并加大对相关违规行为责任主体的联合惩戒力度。这些措施符合国家深化行政审批体制改革的总体思路和决策部署，对加强城市轨道交通规划建设监管具有重要作用。 

（国家发展改革委综合运输研究所所长汪鸣  副主任王杨堃）

往期精彩回顾

图文来源：国家发改委

关注世界轨道交通官方微信